黄芷渊:创新法治建设 提升粤港澳城市发展潜力

来源: 《明报》  作者: 黄芷渊
黄芷渊:创新法治建设 提升粤港澳城市发展潜力

[导读]大湾区的法治建设还要有前瞻性。建议研究在大湾区采用“飞地”管理模式,即两个地域上相互独立、经济发展存在落差的行政区,透过打破原有行政区域的限制,以跨空间行政管理和经济开发进行区域经济合作。

黄芷渊在粤港澳大湾区建设与法治发展论坛上表示,要发挥法治建设的保障作用。

黄芷渊表示,要发挥法治建设的保障作用。

原标题 黄芷渊:大湾区建设的制度创新可行性

文/黄芷渊

日前笔者获邀出席第一届粤港澳大湾区建设与法治发展论坛,与来自香港、澳门和内地的法律界专家学者共同探讨大湾区建设与法治发展的协调和创新。

笔者认为,虽然大湾区建设是从国家层面提出的新战略,但真正要实施落实,还是要回到区域层面。大湾区涵盖一个国家、两种制度、三个关税区、三种不同货币、四个中心城市。要推动大湾区法治建设,首要做的是打破城市间现有制度壁垒,其次要发挥法治建设的保障作用,第三要起到具前瞻性的促进作用,从而提升粤港澳城市发展潜力。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提到,要研究发展“飞地”经济。笔者认为,大湾区建设要粤港澳共同寻找新突破口,“飞地”政策就是其中之一。

寻大湾区法治发展模式 打破制度壁垒

先说制度上的壁垒。

世界上另外三大湾区——东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区——它们在制度发展上都有共同点:同一种政治制度,同一法律体系,单一中心城市发展。但粤港澳大湾区呢?四大中心城市并驾齐驱,而且还存在三大不同法域。除了制度差异,大湾区的城市间还存在文化差异、生活习惯差异、地方语言差异等。

举个最生活化的例子。电子支付平台迅速改变内地消费模式,内地人只要带手机外出,基本上就能解决所有生活开支。反观香港,电子支付平台远远落后很多国家和城市,衣食住行基本上还依赖现金、信用卡,还有一张流通超过二十年的八达通卡。

货币不同、消费模式区别、体系制度差异,都会产生“边界效应”,导致港澳居民有一种本土的利益考虑,不愿到内地生活发展。要促进大湾区城市人流、物流、资金流、信息流自由流通,就要寻求大湾区独特的法治发展模式,通过立法、政策措施打破城市间的制度壁垒。

当年邓小平定下“一国两制”国策,兼容务实及前瞻两项独特性,一方面解决了香港和内地因制度差异而要面对的发展问题,另一方面又肯定了香港过去的成就和发展模式,并利用香港作为中国经济发展的典范,全面开展改革开放。《基本法》不仅仅指明了香港的政治体制,更提供了灵活推行政策的空间。

一国两制是大胆的尝试,但时间告诉我们,这种大胆尝试是可行的,更是香港和澳门回归后最好的发展模式。如今在新时代之下,大湾区建设成为一国两制的新节点。

制订大湾区建设制度更要有前瞻性、高层次和大胆的思维。如果可以发展出一种“大湾区发展模式”,透过订立一个“大湾区法律制度”,为湾区不同城市在经济、民生、社会、法治等各方面发展提供统一稳健基础,相信湾区城市间的壁垒挑战问题也能迎刃而解。

湾区各地可建“香港城”

要发挥法治建设的保障作用。大湾区建设需要营造一个法治化、市场化、可持续发展的环境。香港作为一个国际大都市、自由贸易港、国际航运中心,拥有全球化、国际化的特点,汇聚国际优秀人才,在法律制度、人力资源、文化辐射、检验认证等不同领域都有独特优势,所以很多内地企业喜欢聘请港人。不过,要促进港澳和内地合作,还要了解港澳同胞的特性。

以年轻人为例。相比起内地青年,香港青年的地域流动性较低。一个内地人可能在南京出生、北京读大学、香港就业,再到上海创业成家。香港人呢?很多年轻人从升学、就业、创业到成家,都没离开过香港;就算到内地交流、到海外读书实习,很多人最后还是回到香港。安逸舒适自由的环境,让香港青年没有冲出香港发展的动力,似乎这里已经有所有他们想要的东西。

要吸引港澳同胞到内地湾区城市,必须有足够的保障和吸引力,尤其是生活配套措施。港澳和内地主体法律制度不同,湾区城市合作必然存在经济、社会、关税、交通、医疗、就业、创业、住房、养老等方面的客观差异。湾区城市要做的,是尽可能减少交流成本及身分限制。第二,让港澳居民拥有比在港澳更好的发展前景和吸引力。第三,让他们产生一种「大湾区人」的身分认同感。换言之,首要做到的是让港澳居民不排斥去湾区发展,其次是愿意到湾区发展,最后做到争取到湾区发展。

广东肇庆新区正拟建面积8平方公里的“香港城”,旨在为香港人打造类似香港的居住环境,包括住宅、医院、体检中心、学校、商场、体育馆等,希望吸引港青北上创业。笔者认为,大湾区不同城市都可以建设类似的“香港城”,除了要有具香港国际化小区标准的硬件设施,还要有足够的软件配套,提供与香港衔接的医疗、交通及教育等服务;同时还可推出“大湾区人才计划”,建立一套粤港澳互通、共享共建的人才引进制度,实施税收、出入境政策、同等专业资格认可等便利措施。

网络便利程度也是重要的考虑因素。因制度不同,港澳和内地在网络限制上向来都存在差异。但大湾区作为国家发展的新试点,未来能否有一些新的创新衔接政策?譬如,港澳居民及其他大湾区城市居民凭“大湾区居民”身分证明文件,就可以享有大湾区上网便利等。这种特殊安排肯定有挑战和难度,但或许值得探讨。

可设“经济飞地特区”

大湾区的法治建设还要有前瞻性,起到促进作用。三个月前笔者就曾撰文建议研究在大湾区采用“飞地”管理模式,即两个地域上相互独立、经济发展存在落差的行政区,透过打破原有行政区域的限制,以跨空间行政管理和经济开发进行区域经济合作。

大湾区不同区域可以设立不同功能的“经济飞地特区”,由香港和内地共同建设,并引入香港“飞地管理”政策,以香港的国际管理经验,实行香港“飞地管理”、“香港经验+内地实践”模式。肇庆“香港城”建成后,香港和肇庆两地可以率先研究实施“飞地管理”,作为大湾区发展模式的新试点。未来还可考虑推出“飞地人才优惠政策”,吸引香港人才“飞出”到湾区发展,为香港提供延伸发展空间,同时为内地这块“飞入地”带来新经济增长元素,达至双赢局面。

大湾区规划纲要出台,只是一个开始。大湾区建设的路还很长,那是实实在在的发展战略政策,而不是挂在口上的口号而已。国画里有一种常用手法叫“留白”,为了协调构图和保有想象空间而留下相应的空白部分。大湾区建设的制度协调是富有挑战的,但正正是这种具体政策的“留白”,给予我们很大的想象空间和期待。

责任编辑:李乔