田飞龙:“一国两制”是改革开放的第一杠杆

来源: 中国评论  作者: 田飞龙
田飞龙:“一国两制”是改革开放的第一杠杆

[导读]在中国现代化的长期历史中,“一国两制”本身就是中国全面现代化与国际化之开放战略的有机组成部分,而且是其中最具活力的前沿性和杠杆性部分。

文/田飞龙

在中国现代化的长期历史中,“一国两制”本身就是中国全面现代化与国际化之开放战略的有机组成部分,而且是其中最具活力的前沿性和杠杆性部分。港澳作为“一国两制”的主要试验田,在改革开放40年中实现了自身与国家的“双赢发展”。

2018年11月12日,国家主席习近平在京会见港澳各界庆祝改革开放40周年访问团,对港澳在国家改革开放中的独特贡献及其可持续性作出了高度肯定及具有战略性的未来规划。

“一国两制”在某种程度上是中国改革开放的“第一杠杆”,这一杠杆作用如何推陈出新,继往开来,持续做出贡献,与习近平之新时代主题产生新的互动与共赢,是对中央管治与香港自治的持续性提问和考验。

而习近平总书记在未来展望中明确提出了“以国家为中心”的港澳发展新思路“四大目标”:

第一,更加积极主动助力国家全面开放;

第二,更加积极主动融入国家发展大局;

第三,更加积极主动参与国家治理实践;

第四,更加积极主动促进国际人文交流。

这表明,新时代“一国两制”有了更加明确的国家理性自觉,有了通过国家战略及港澳实践推动“两制”向“一国”回溯性建构与认同的基本共识。这将意味着“一国两制”作为改革开放第一杠杆的作用将继续得到发挥,与新时代民族复兴事业继续保持同步调。

但是,“以国家为中心”的“一国两制”观念与实践,对港澳社会是机遇和挑战并存,需要港澳社会聚焦思考如何在国家发展的新周期中发挥自身比较优势,持续做出独特贡献,完成“一国两制”在其初期发展中未能充分完成的历史使命。

初期改革与第一杠杆

在改革开放40年中,“一国两制”的第一杠杆作用主要体现在:

其一,港澳资本构成内地现代化与制造业发展的主要境外资本来源,爱国爱港及爱国爱澳力量的内地投资构成了国家现代化的初期动力;

其二,香港为内地企业的上市融资与规范化治理提供技术平台与制度示范,促进了内地企业的规范化和国际化;

其三,香港的管理制度,包括土地管理制度、社会管理制度、金融管理制度等,对内地治理现代化的深入发展及体系化起到重要的借鉴与推动作用;

其四,香港的民主化与民主治理经验,包括选举、普选政改、公民抗命之理解与应对以及关于本土主义的系统治理,对内地政治现代化的知识储备与经验锤炼是一个非常难得的试验田和样本区;

其五,港澳在内地改革开放的相当长时段内充当了国家看世界的“眼镜”,通过这样的国际化平台,国家对世界的理解与交往得到持续性的深化。

这些杠杆性作用得到了中央高度肯定及精准理解。习近平总书记指出,总结改革开放成功的实践,在国家改革开放进程中,港澳所处的地位是独特的,港澳同胞所作出的贡献是重大的,所发挥的作用是不可替代的。

“独特”、“重大”、“不可替代”,这些定论性词汇,折射出中央对“一国两制”长期实践的正面理解与认同,同时也包含着对港澳助成国家现代化与国际化之“地方性贡献”的积极评价与持续性期待。

既然港澳曾经做得那么好,既然国家在“一国两制”下与港澳共同致力于现代化及国际化事业的合作经验如此举世瞩目,那么我们就绝无不将“一国两制”事业坚持下去的理由。“五十年不变”不是具体制度的僵化不变,而是国家与港澳之互动共赢的命运共同体关系与制度杠杆结构不变。

总书记对港澳在改革开放中独特作用的理解与认知,充分回应了“一国两制”的国家理性。“一国两制”在国家宪制决策上是高度理性化的,不是简单民族主义的产物,不是主权国家宪制原理的套用,也不是对英谈判妥协的结果,而是中央从国家现代化与国际化的长远战略出发做出的自主性政治决断。

改革开放之前,中国对外奉行“一边倒”的社会主义阵营策略,对内采用“阶级斗争为纲”的激进社会主义路线,彼时的港澳尽管也在国家建设中起到一定作用,但若实际回归不仅港澳繁荣稳定难以保持,而且港澳对国家的独特贡献也将缺乏制度基础。

改革开放前对港澳的政策被概括为“长期打算,充分利用”,不追求即刻回归,而是在两边制度及发展取向存在重大差异的条件下维持“殖民”现状,留待未来条件成熟时加以解决。改革开放则为港澳回归及“一国两制”的制度化提供了基本的政治前提与国际体系调整的可能性。

在改革开放条件下,“经济建设”取代“阶级斗争”成为国家发展的新主题,对欧美主流市场体系的开放成为国家发展的新策略。港澳尽管与国家制度存在分别,但是在国家决定性启动改革开放的特定时代条件下已经具备了回归及发挥更大作用的可能性。1980年代,中英及中葡相继谈判完成,港澳回归进入历史倒计时,香港基本法与澳门基本法将“一国两制”予以具体法制化。

港澳对国家发展的作用从“殖民现状”转向全方位的“一国两制”特区。“一国两制”用于满足双重宪制目标:

其一,从主权国家层面解决港澳回归问题,以和平方式处理“殖民”遗产;

其二,回归后的港澳实行高度自治,保持及提升国际化地位与优势,转型为国家改革开放的排头兵及杠杆支点。

如此,则“一国两制”的国家理性得以成熟定型:国家对港澳的非常规授权与港澳对国家之持续性贡献的理性结合。这一理性在改革开放40年间得到了充分释放。在一国两制与改革开放之间,没有改革开放就没有一国两制的具体法制化,而没有一国两制,改革开放就缺乏杠杆支点与方向感。

改革开放40年中的“一国两制”,成为邓小平“春天的故事”的华丽篇章,也是民族复兴与国家发展智慧的凝练及升华。

以国家为中心:

四点希望的国家政策背景

“一国两制”在宪制逻辑上是一个精巧的联动结构,有其内在的动力运行机制和本质目的,其具体演变和发展的一条主线即为国家现代化与国际化战略的结构取向。

2012年十八大以来,随着国家经济主场时代的到来,亦随着香港内部复杂历史矛盾与社会冲突借助“占中”、“港独”激进形式的总爆发,“一国两制”出现了“以国家为中心”的观念与制度转型。促成这一转型及新共识达成的是三份标志性文件:

其一,2014年“一国两制”香港实践白皮书;

其二,2017年香港回归二十周年习近平讲话;

其三,2017年十九大报告“一国两制”专章。

在这些关键性的中央政策文件中,“一国两制”之发展聚焦到了两个核心策略之上:依法治港和有序融合,前者是国家法治对香港本地法治的监督、改造和升级,将香港治理严格纳入国家整体治理体系,将香港法治作为全面依法治国的组成部分,而后者则是“两制”趋向“一国”的结构性整合策略,既用于解决香港人心回归及国民认同问题,又战略性动员香港各阶层人士尤其是青年人参与国家新一轮改革和建设。

在此战略性调整之下,深圳河不再是“一国两制”严格的制度界河,而是“两制”回溯“一国”的软边界。粤港澳大湾区则成为港澳和内地融合发展的新概念,是新时代意义上负担国家治理现代化及新全球化制度创新任务的、扩大版的“新深圳”。

习总书记此次会见港澳访问团的讲话尤其是最为关键的“四点希望”应当放在“一国两制”历史性变迁的时代背景及中央具体推进策略下加以理解。习总书记讲话实质上赋予“一国两制”以新改革“第一杠杆”作用,这是对港澳既往改革杠杆作用的本质理解与新时代设计。

“四点希望”恰恰体现了习总书记和中央对此轮新改革内涵与港澳独特作用的特定化理解,是“以国家为中心”之一国两制观的进一步具体展开,是“一国两制”国家理性的进一步确认、巩固和释放。

“四点希望”在结构上分为两个层次:

首先是国际层次,第一点“国家全面开放”和第四点“国际人文交流”构成港澳“再全球化”的基本路径,这是对港澳传统国际地位、优势及在新时代继续巩固发展的明确规划;

其次是国内层次,第二点“国家发展大局”和第三点“国家治理实践”构成港澳“两制”回溯融入“一国”体系的基本路径,这既是对“一国两制”完整内涵和初衷初心的确认,也是对回归二十年来具体政策执行上过度偏向“两制”、“井水不犯河水”式隔离放任主义的积极反思与检讨。

总书记讲话坚持从国际与国内两个层次加以规划,符合“一国两制”的宪制原理及制度辩证法,为港澳在新时代的大发展及国家与港澳更紧密的改革互动提供了战略方向感及具体操作路径。

更进一步,此次对港澳新角色的设定,亦显著超出了既往较为纯粹的经济现代化层面,而深刻触及了制度现代化与文化软实力建构的更高层次。“一国两制”不仅要在改革40年周期中有力助成国家的经济现代化,还应当在未来的第二期发展中有力助成国家的制度现代化和文化软实力的定型化。

“四点希望”的修辞格式是共同的,都是“更加积极主动”,这表明中央对港澳既往贡献方式与程度的高度肯定,但也对近些年产生的偏差、冲突和彷徨状态有所清醒认识及更高的角色期待。

在直接体现贡献具体方式的关键性“动词”上,习总书记又有所分别,相继使用了“助成”、“融入”、“参与”和“促进”,针对不同发展任务匹配不同贡献方式,根据港澳所长发挥恰如其分的作用,既不看低,也不拔高,体现了中央在新时代治理港澳的策略成熟。

继往开来:

四点希望的具体改革内涵

对“四点希望”的具体政策内涵与发展意义,我们可以进行更为内在性和针对性的解读。

第一点希望:更加积极主动助力国家全面开放。这是国家在新时代的顶层战略和生命线,也是中美贸易战背景下中国“改革再出发”的战略号角。“国家全面开放”是相对于改革40年中“国家选择性开放”而言的。

从“选择性开放”到“全面开放”,是邓小平改革开放总战略的转型升级。这一“开放”的性质不是某些知识分子或境外势力所理解的贸易战下的被动应对,而是中国根据自身国家利益和全球治理理想进行的自主性开放。这种“开放”不仅针对欧美发达国家,也针对“一带一路”沿线发展中国家。

在国家全面开放新格局中,中国努力通过“一带一路”体系建设打造“中国式全球化”愿景与方案,建立中国技术文明与标准的国际地位,催生共建共享的和平发展产业链与制度链。“国家全面开放”无疑为港澳进一步发展注入了源头活水,开辟了“柳暗花明”新境界。

在国家的战略大棋盘上,港澳的具体作用被归结为“助力”,这表明国家是主角和主场,港澳是战略性辅助力量。

如何辅助呢?总书记提出港澳要以“资本、技术、人才”参与国家新一轮高水平开放和高质量发展,继续释放港澳“国际联系广泛、专业服务发达”的优势,促成香港之国际金融、航运、贸易中心地位的巩固以及国际创新科技中心的建构,促成澳门世界旅游休闲中心及中葡商贸合作平台建设。

“全面开放”还有一个非常关键的内涵指向,即“双向开放”,中国与世界相互开放与共存发展,而港澳在其中继续发挥“重要桥头堡”作用。

第二点希望:更加积极主动融入国家发展大局。融合发展是新时代“一国两制”的新发展,以国家性的“粤港澳大湾区”为主要战略框架和实践地域。国家在第一轮改革开放中以“深圳”与“香港”的“双城分立模式”撬动整个国家现代化与国际化的发展大局,如今则以“粤港澳大湾区”的整合性发展寻求一种更具技术创新性和制度现代化的国家改革样板模式。

“融入”也是港澳治理近几年的热词和新共识,并非回归以来就有此清晰明确之观念。从“隔离”到“融入”,反映了国家与港澳经济实力的结构性消长以及国家与世界关系的重大变迁,也反映了中央对“一国两制”理解上的完备化。

在具体的融入策略上,总书记讲话指向了如下层面:

其一,紧抓“粤港澳大湾区”的战略契机,输入发展动能,兑现比较优势,占据发展先机;

其二,大湾区建设的关键在于“创新”,这里“创新”是全方位、全要素的创新,不仅涉及技术创新,也包括“体制机制”创新,而在大湾区实施“体制机制”创新,不仅可以解决湾区发展的具体现实问题,更可以借此打造“中国式全球化”的治理样板区,为“一带一路”与人类命运共同体之建构提供“原型机”;

其三,港澳要练好内功,培育经济增长新动力,这表明港澳需要寻找自身优势点,在大湾区竞争性结构中凸显竞争力和比较优势,这是期待,也是压力。

粤港澳大湾区是新时代意义上的“新深圳”,有着“一国两制”的宪制优势,有着多元制度、文化及国际化属性,有着科技创新与人文进步的巨大潜力及实现可能性。一个充分释放港澳比较优势的粤港澳大湾区,不仅可以给中国新一轮改革开放提供直接功能,而且是对中国之国家治理现代化与全球治理创意创制能力的最佳证明。

由“粤港澳大湾区”模式向全国乃至于“一带一路”命运共同体辐射扩展,正是新时代改革开放及全球化的理想路径。因此,“融入发展”不只是融入国家内部,更是合作建构“新全球化”模式及推动中国主导全球治理的重大战略设计。

第三点希望:更加积极主动参与国家治理实践。港澳是基本法授权下的高度自治体,不是独立政治体,因此港澳治理在宪制逻辑上属于国家治理之一部分,而港澳亦有依法参与国家整体治理的正当合法权利和责任。

这一点在既往的“一国两制”法理理解上并不清晰。由于港澳尤其是香港在法律制度及社会治理上与内地制度差异较大,中央政策部门及香港社会精英习惯于“井水不犯河水”,而基本法亦豁免了香港居民绝大部分的公民义务,这就使得香港参与国家治理存在诸多观念、制度及政策上的障碍。

而十八大以来的依法治港和有序融合正在逐步且坚定地清理这些障碍,包括同等待遇的政策配置、居住证改革、“一地两检”决策以及在更大范围内对香港参与国家治理之“公民平权”的体系性政策路径探讨,在大湾区发展规划中亦有超出国家其他区域的更大力度治理性参与改革,触及港澳居民对国家公务员体系的正当参与权。

习总书记在讲话中延续了2017年“七一讲话”的要旨,提出了三点关键性的判断和认知:

其一,港澳回归后已纳入国家治理体系,港澳治理就是国家治理的一部分,因此国家有权有责加以监督和保障;

其二,港澳本地治理要符合“一国两制”要求,完善宪法与基本法配套制度建设,这也是参与国家治理、落实宪法和基本法共同作为宪制基础的制度性要求;

其三,港澳居民要走出港澳,心怀国家乃至天下,参与国家“五位一体”(经济、政治、文化、社会、生态文明)全体系建设,这也是对港澳居民完整而平等之“中国公民权”的确认与定位。

这里存在参与国家治理的两个层次:

其一,本地治理层次,即在高度自治中落实好“一国两制”,落实好宪法与基本法,实现繁荣稳定,有力保障国家的主权、安全与发展利益;

其二,全国性治理层次,即港澳居民以“中国公民”身份走出来,直接进入国家治理体系的各个层次,通过公民权利的行使建立与国家之间深刻而紧密的观念认同,完成港澳国民身份的“制度性再造”。

只有更加完整准确地保障和促进港澳同胞的“治理参与权”,使之成为国家治理的平等主体,分享国家公权力及为国家服务的荣誉和使命,甚至为国家利益作出具体牺牲,才可实现“一国两制”的完整内涵,并将所谓的本土和港独真正地边缘化。

第四点希望:更加积极主动促进国际人文交流。港澳的近代史既是殖民压迫史,也是中西文化交流史。港澳本身就是中西文明冲突与整合的典范区域。对历史遗产,要合理批判,更要智慧运用。

在殖民消解,东西方重新和解以及中国文化走出去的大背景下,港澳如何作为一种独特的文化枢纽推动中国文化软实力的建构及输出,以及促成中西多种文化进一步平等对话与融合式发展,是“一国两制”内在文化价值的体现。

“一国两制”本身秉持着一种制度多元主义和文化多元主义,建立在认同不同制度与文化均具有正当性、合理性及可对话性的理性基础之上。这样的人文观念是和平主义的,也是中国文化属性使然。澳门的葡式文化带有欧洲天主教文化的深厚底蕴,而香港的英式文化则带有英美新教文化的深刻烙印。

中欧是“一带一路”与人类命运共同体的端点性存在,是麦金德所谓之亚欧“大陆岛”的平衡轴。港澳文化本身就是中西会通型文化,而复兴中的中国文化则内蕴着更为强大和系统的文化整合潜力,有着一种结合古典要素、社会主义与资本主义要素的“通三统”结构。港澳文化可以有效补充中国主体文化之现代框架,亦可进一步促成和推动中国文化与西方文化更平等及更深层次的对话交流。

总书记讲话对港澳文化角色的期待在于:

其一,保持国际性城市特色与文化属性;

其二,传播中华优秀文化;

其三,讲好中国故事和港澳故事,即“一国两制”故事;

其四,促进东西方文化与民心相通互鉴。

立足港澳平台的东西方文化融合,对“一带一路”及人类命运共同体之文化建构甚至创造性突破有着重要的示范意义,并可助成中国之国际文化战略与话语权的定型成熟。

总之,在改革开放40周年纪念之际,习总书记的主旨性讲话对“一国两制”及港澳在国家改革中的历史性贡献予以高度肯定,对港澳未来角色及“一国两制”转型发展提出了具有战略眼光的“四点希望”。

这“四点希望”是十八大以来中央治理港澳新共识与新策略的体系性延伸及合逻辑展开。总书记讲话进一步确认了港澳“一国两制”的宪制杠杆作用,提出了港澳在新时代发展中国际与国内两个层面的战略进取方向和具体操作路径。

我们有理由期待,港澳接续改革开放40年与国家良性互动合作的“一国两制”实践模式,在新时代的“一带一路”、粤港澳大湾区及国家治理现代化进程中做出自身独特贡献,释放自身比较优势,在助成及融入国家发展大局中寻求到自身新的身份认同与历史意义,让“一国两制”继续承担国家新一轮改革开放的“第一杠杆”作用,行稳致远,历久弥高。

(作者是北京航空航天大学高研院/法学院副教授,全国港澳研究会理事,法学博士)

责任编辑:李梦怡